水利部近期公布的數(shù)據(jù)顯示，目前中國水庫水源地水質(zhì)有11%不達(dá)標(biāo)，湖泊水源地水質(zhì)約70%不達(dá)標(biāo)，地下水水源地水質(zhì)約60%不達(dá)標(biāo)。而地下水資源的保護(hù)與可持續(xù)利用，已成為全社會共同關(guān)注并應(yīng)共同面對和解決的環(huán)境問題。
遭遇多重困境 地下水或成“十三五”治水主角
地下水正遭受污染與超采的雙重威脅。
水利部最近公開的2016年1月《地下水動態(tài)月報(bào)》（以下簡稱《月報(bào)》）顯示，全國地下水普遍“水質(zhì)較差”。具體來看，水利部于2015年對分布于松遼平原、黃淮海平原、山西及西北地區(qū)盆地和平原、江漢平原的2103眼地下水水井進(jìn)行了監(jiān)測，監(jiān)測結(jié)果顯示：IV類水691個(gè)，占32.9%；V類水994個(gè)，占47.3%，兩者合計(jì)占比為80.2%。
值得注意的是，IV類水主要適用于一般工業(yè)用水區(qū)及人體非直接接觸的娛樂用水區(qū)，已經(jīng)不適合人類飲用，V類水污染就更加嚴(yán)重。這也意味著，超八成地下水遭受污染威脅。《月報(bào)》還顯示，主要污染指標(biāo)中“三氮”污染情況較重，部分地區(qū)存在一定程度的重金屬和有毒有機(jī)物污染。
與此同時(shí)，地下水還遭受嚴(yán)重的超采威脅。數(shù)據(jù)顯示，2016年1月，全國主要平原區(qū)地下水儲存量比去年同期減少82.4億立方米（約82.4億噸）。
農(nóng)村地下水污染嚴(yán)峻
顯然，在多種污染源作用下，中國淺層地下水污染嚴(yán)重且污染速度快。僅在2011年，全國共200個(gè)城市開展了地下水質(zhì)監(jiān)測，其中“較差—極差”水質(zhì)監(jiān)測點(diǎn)比例為55%。與2010年相比，15.2%的監(jiān)測點(diǎn)水質(zhì)在變差。
北京公眾環(huán)境研究中心負(fù)責(zé)人馬軍認(rèn)為，民眾對地下水污染的焦慮，折射的是地下水嚴(yán)重污染的現(xiàn)狀。民間環(huán)保組織“未來綠色青年領(lǐng)袖協(xié)會”理事長趙亮表示，他們在海河流域做環(huán)境調(diào)查，發(fā)現(xiàn)已經(jīng)難以找到一條干凈的河流，污染的河流會滲入地下水源。而各地企業(yè)利用滲坑、滲井排污也已近20年。
“這里沒有污水處理廠，沒有環(huán)保監(jiān)管，有的是祖輩飲用地下水的傳統(tǒng)！”趙亮對地下污染威脅農(nóng)村飲水安全的狀況非常擔(dān)憂。清澈的小河、透亮的井水，已經(jīng)成為記憶。趙亮在2012年7月對海河流域調(diào)查時(shí)，發(fā)現(xiàn)村民大都被迫放棄了飲用井水。
村民不敢再飲地下水。近年來，很多平原農(nóng)村地區(qū)井水變味、變色的新聞屢見報(bào)端。農(nóng)村水井主要抽取淺層地下水，而地表水可直接滲入淺層，受污染侵害最為嚴(yán)重。
過量使用化肥農(nóng)藥、用城市污水灌溉等，都讓土壤受到污染，形成最大的面狀污染源，而被污染的河流湖泊會直接滲透到地下水源。相對于淺層地下水，深層地下水質(zhì)量要優(yōu)良，這也是很多城市用水的主要來源。但一些地帶的隔水層很薄，甚至開了天窗，使已受污染的淺層水進(jìn)入到深層水。城市污水排放量增加，但處理能力不足，甚至市政管網(wǎng)滲漏，都會造成地下水污染。所以，城市也是污染的源頭之一。
更有甚者，在一些地區(qū)，污染已危及公共用水安全。遼寧海城污水排放造成地下水大面積污染，附近一個(gè)村160人因水而亡；由于地下水的嚴(yán)重污染，山東淄博日供水量51萬立方米的大型水源地面臨報(bào)廢。地下水污染隱蔽難以監(jiān)測，發(fā)現(xiàn)時(shí)往往已造成嚴(yán)重后果。“我們的情況很嚴(yán)峻，這是一個(gè)機(jī)會，希望不要再錯過。”馬軍希望整體環(huán)境制度的完善能夠早日實(shí)現(xiàn)。
保護(hù)存在極大難度
眾多專家指出，地下水之所以很難保護(hù)，既有其地質(zhì)特點(diǎn)的原因，也有法律、管理等多方面因素。上海財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院副教授胡苑介紹，從水污染成因看，污染源主要包括點(diǎn)源污染和面源污染。
其中，點(diǎn)源污染主要來自企業(yè)排污，中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院院長馬中曾指出，我國工業(yè)達(dá)標(biāo)排放的廢水都是劣V類水。這種污染源理論上很好監(jiān)測：不少城市，重點(diǎn)可能造成污染的企業(yè)都被嚴(yán)格監(jiān)測。即便如此，仍然有一些企業(yè)可能通過私設(shè)暗管、偷排等手段規(guī)避監(jiān)測。這時(shí)，公眾及時(shí)的監(jiān)督非常重要。但并不像地表水，誠如湖泊、河流甚至居民區(qū)附近的小溪那樣，一旦受到污染，水體的顏色、氣味變化非常明顯，社會公眾的感知也較為及時(shí)，地下水被污染時(shí)，多數(shù)公眾感受不到，這就對點(diǎn)源污染的監(jiān)測帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
另外，與地表水污染源類似，對地方來說，一些重污染源企業(yè)，可能是納稅大戶，一旦直接關(guān)停，對地方經(jīng)濟(jì)帶來不小影響。這樣復(fù)雜的關(guān)系成為保護(hù)地下水的“羈絆”。
面源污染則主要指農(nóng)藥使用以及空氣中的污染物通過下雨進(jìn)入地下水。面源污染不僅對中國，對全球各國都是挑戰(zhàn)，目前還只能從源頭治理。
中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院副院長高利紅認(rèn)為，地下水保護(hù)存在極大技術(shù)性難度，涉及的利益極為復(fù)雜，不易協(xié)調(diào)，使得我國對地下水保護(hù)在政策與制度上，不像地表水保護(hù)受到重視。我國目前對地下水主要側(cè)重勘探與監(jiān)測，以及地下水取水許可等少數(shù)制度。
我國對地下水的管理，目前也呈現(xiàn)“九龍治水”的問題：深層地下水作為礦產(chǎn)資源由國土部門進(jìn)行管理，淺表層地下水作為水資源由水利部門管理，涉及地下水污染的環(huán)保部門也有管轄權(quán)。由于地下水的空間分布，其地域管轄也同樣比較復(fù)雜。
高利紅介紹，這種復(fù)雜的管理形式，是由于水法、環(huán)保法、礦產(chǎn)法等其他立法設(shè)置。有的地下水規(guī)范是各部門依其業(yè)務(wù)職能范圍各自分別制定產(chǎn)生，造成地下水立法的破碎化，實(shí)質(zhì)上反過來又重新固化既有分散化的地下水管理體制，為進(jìn)一步制定綜合統(tǒng)一協(xié)調(diào)效能的地下水基礎(chǔ)性立法形成障礙。我國在地下水保護(hù)中，呈現(xiàn)的立法與執(zhí)法間互成因果的現(xiàn)象，這對地下水保護(hù)顯然不利。
水利部長：加快地下水綜合治理
就此，水利部長陳雷近日公開表示，從創(chuàng)新發(fā)展看，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，我國新老水問題相互交織，水資源水環(huán)境瓶頸制約日益突出。必須全面推進(jìn)治水思路理念、方式方法、體制機(jī)制創(chuàng)新，加快實(shí)現(xiàn)從粗放用水向節(jié)約用水轉(zhuǎn)變，從供水管理向需水管理轉(zhuǎn)變，從局部治理向系統(tǒng)治理轉(zhuǎn)變，從注重行政推動向堅(jiān)持兩手發(fā)力、實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)變，統(tǒng)籌解決好水短缺、水災(zāi)害、水生態(tài)、水環(huán)境問題。
從協(xié)調(diào)發(fā)展看，我國幅員遼闊，各地水資源條件、發(fā)展水平不同，水利發(fā)展不平衡問題十分突出。必須緊緊圍繞“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)三大戰(zhàn)略和“四大板塊”協(xié)調(diào)發(fā)展，圍繞城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)雙輪驅(qū)動，圍繞精準(zhǔn)扶貧要求，著力提高水資源要素與其他經(jīng)濟(jì)要素的適配性、水利發(fā)展與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的協(xié)調(diào)性。
從綠色發(fā)展看，我國水資源稟賦條件先天不足，水生態(tài)環(huán)境容量有限。必須堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先，以水定產(chǎn)、以水定城，充分發(fā)揮水資源管理紅線的剛性約束作用，以用水方式轉(zhuǎn)變倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化，著力提升河流、湖泊、濕地等自然生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性和生態(tài)服務(wù)功能，推動循環(huán)經(jīng)濟(jì)、綠色經(jīng)濟(jì)和低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
從開放發(fā)展看，水安全問題已經(jīng)成為全球共同面臨的重大挑戰(zhàn)，聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程單獨(dú)設(shè)立了水與環(huán)境衛(wèi)生目標(biāo)。必須堅(jiān)持互利共贏的開放戰(zhàn)略，深化雙邊多邊務(wù)實(shí)合作，積極發(fā)揮我國在國際涉水事務(wù)中的建設(shè)性作用，維護(hù)好我國水資源權(quán)益和國家水安全。
從共享發(fā)展看，水資源、水環(huán)境、水生態(tài)與人民群眾的生命健康、生活質(zhì)量、生產(chǎn)發(fā)展息息相關(guān)，是最重要的公共產(chǎn)品、最普惠的民生福祉。我國水情復(fù)雜、水利建設(shè)歷史欠賬多，水利仍然是全面建成小康社會的突出短板。必須著力解決人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的水利問題，讓人民群眾有更多的獲得感。
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